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關于環評重大變動,你只需看這一篇就夠了

 

2021-1-11


                            

 【寫在前面】關于重大變動,【清合】已發表過多篇文章進行討論。近日,集環評工程師與法律人為一體的里瓦爾鋒,從環評和法律的角度對這個問題又再次提出了新的看法,有給人耳目一新的感覺。但是,從里瓦爾鋒的文章可以看出了,其分析問題的思維更像是刑法的思維,然而行政法與刑法有著本質的區別。

(一)“重大變動”的由來 隨著《污染影響類建設項目重大變動清單(試行)》(環辦環評函〔2020〕688號,以下簡稱“688”號文)的發布實施,污染影響類項目重大變動清單已經實現了全覆蓋。應該承認這是個進步。 雖然早在2002年環評法頒布時,就有了構成重大變動須重新報批環評文件的條文規定。但直到2015年6月,《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》(環辦〔2015〕52號,以下簡稱“52”號文)的發布,才使得這個規定第一次具有了操作性。 期間十幾年,重大變動的問題一直處于空白狀態。導致這個現象改善的直接原因,是生態環境部基于中央環保督察的“壓力”[1]。 或者說,沒有中央環保督察發現這么多“擅自變更等環評違法違規現象”[1],重大變動清單極有可能繼續閑置在環評法的法條中,碌碌無為。從生態環境部不同時期發布的重大變動清單中可以看出,對重大變動的規定,經歷了從無到有,從粗到細的過程,其操作性及現實符合性越來越強。整個的核心便是變動是否加重不利影響,這一點里瓦爾鋒講得非常透徹。這也從另外一個方面說明,環評的初心是預測建設項目對環境的影響程度,是準生證(準入),項目的正常運營自然就以排污許可為核心(身份證)。從這個方面來說,項目實際運營過程中,過分強調環評的作用就違背了初心,特別是執法檢查過程中,一條一條去核對環評要求,更是本末倒置了。允許重大變動的出現,就不應該認為“批建不符”是個違法行為而進行處罰。構成重大變動重新報批環評文件,不構成重大變動納入排污許可管理即可。

二)兩份文件是否沖突 2020年3月25日,廣東省印發《關于深化我省環境影響評價制度改革的指導意見》(粵辦函〔2020〕44號,以下簡稱“44號文”),開啟了廣東省省級層面的環評改革。盡管廣東省不是第一個印發環評改革的省份,但是絕對是力度最大、最實用、最符合實際的一個。里瓦爾鋒認為,44號文的規定與688號文的規定,某種情形下會產生沖突(詳細過程請閱讀里瓦爾鋒原文)。仔細閱讀兩份文件可以發現,里瓦爾鋒實際上犯了一個錯誤。因為二者對應的項目的階段是不同的。688號文的法律依據是環評法第24條。結合52號文可知,重大變動指的是在項目驗收前的情形。因為如果未發生重大變動,只需要納入驗收即可(納入排污許可)。廣東省生態環境廳對該問題有過專門的答復。

                            

? ? ? ? ?而44號文規定得很清楚:不涉及新增用地、不增加污染物排放種類和數量的“改造項目”。改造項目是基于現有已運行項目的技術改造,并不是一個項目環評文件批復后建設過程中(驗收前)的改造。項目沒有正式運營,不存在改造;如果發生所謂的改造,那也應該是改建行為,或者是變動行為。因此,688號文與44號文所說的建設項目所處的階段不同。從另外一個角度來說,指導意見屬于“行政指導行為,不直接產生法律后果,不具有強制執行力”(此處有爭議)。早在2001年,深圳市法制局在《深圳市法制局關于我市行政機關行政執法適用法律指導意見》對指導意見的法律效力做出過解釋:


比如項目符合“不涉及新增用地、不增加污染物排放種類和數量的改造項目”,但建設單位不想享受環評改革豁免環評,就要按規定報批環評文件,難道不可以嗎?這當然是可以的,因為并不違法。

三)“兩個”重大變動的問題 里瓦爾鋒指出,52號文可能涉及兩個重大變動,這種理解是不太準確的。之所以52號文出現了“兩次“重大變動(里瓦爾鋒所稱的“1、2兩個變動”),是為了強調“性質、規模、地點、工藝、設施“只要有1項發生特定的變動,即界定為整個項目發生重大變動。這也是688號文的發文依據,為什么要加上52號文的原因吧。或者說,通過清單對“性質、規模、地點、工藝、設施”重大變動的情形分別做出規定,只要其中一項發生重大變動,即判定項目發生重大變動。而這并不指項目組成的變動。通常認為,一個項目的組成包括主體工程、輔助工程、配套工程、公用工程、環保工程等等。項目組成可以不發生變化,但項目卻可以發生重大變動。因為二者是不同維度的問題。不過里瓦爾鋒說得非常正確,重大變動應該從對環境的影響是加重了還是減輕了去考慮。環境影響減輕均不應判定為重大變動,否則有違環評的初心。這說明52號文規定的項目環境影響發生顯著變化,至少目前認為是不恰當的。比如環境影響顯著減輕還屬于重大變動嗎?但2015年是重大變動從法條走向實際操作的第一步,也是可以理解的。

四)對照清單還是自行判定 里瓦爾鋒舉了一個例子:排氣筒降低超過10%,但是源強減小導致環境影響減輕,對照清單判定為重大變動,與重大變動判定的原則存在矛盾。的確,這個問題有一定道理。但是一個案例不能停留在假想上,假想的情況或許實際工作中根本就不存在,至少是極其個別的情況。項目環評依據設計資料,或者是科研報告的資料,但至少不是憑空想象出來的(理論上)。排氣筒的高度的確會受到安全因素的影響,但排氣筒的高度設計絕不是亂來的。《煙囪設計規范》等標準就給了指引,建設單位或者環評工程師在確定排氣筒高度的時候,就已經或者必須考慮安全的因素。環評報告胡編亂造的除外,我們討論問題必須基于合理合規的情況進行,否則就沒了準繩。排氣筒高度降低更多的是基于造價的影響,且更多應該出現于排氣筒較高的情況(如火力發電)。有重大變動清單,就應該對照清單確定是否屬于重大變動,而不應該再進行預測判定環境影響是否減輕,否則規定清單就變得沒意義。比如“生產、處置或儲存能力增大30%及以上的”界定為重大變動,你是不是還要提出:“有個項目能力增大35%,環境影響也會減輕”?這一點在688號文的編制說明中已經明確指出:對相關的變動情況盡量給出定量的判定依據,減少主觀判斷,提高清單的可操作性。一方面,重大變動清單在制定的時候,已經充分考慮了現實工作中會遇到的情形,代表了管理中的絕大多數情況。另一方面,主要排氣筒降低10%也不是拍腦袋想出來的,一定是經過了實際的預測進而決定的。或者,清單制定過程中認為,主要排氣筒高度降低10%就認為是不利環境影響加重的。第三,如果對清單中部分內容確有質疑,并具有一定的代表性,也應該在征求意見階段提出來,給出理由依據,讓該部分內容體現在發布的清單中。

五)多想一步 在交流的過程中,里瓦爾鋒提出一個案例:項目已批復的環評文件中是20米燃煤排氣筒,實際建設過程中使用天然氣,排氣筒降低為8米。對照清單,排氣筒降低超過10%,的確算得上是重大變動。但實際情況環境影響很有可能是減輕的。這種情況界定為重大變動,確實有違重大變動的出發點。回歸到里瓦爾鋒的文章,“且、且、且”的強調還是很有必要的。52號文本來做了強調的,但是“且可能導致環境影響顯著變化”不合理,因為顯著變化可能顯著減輕。如果顯著減輕也界定為重大變動進而重新報批環評文件,那就真的有點荒唐了。環評法近年肯定要修訂,建議從立法的角度去完善該問題。比如將環評法第24條修改為:“建設項目的環境影響評價文件經批準后,建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動,且可能導致不利影響加重的,建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件”。

結束語 感謝里瓦爾鋒的文章,從另外的視角對重大變動進行了解讀,的確讓人有所啟發。我們每個人不應該只活在自己的思維里,用單一的角度去看問題、看世界。應該了解對同一問題的不同看法,拓闊自己思維的廣度和寬度。 所有的討論都是為了求同存異,進而對一個問題更加深刻、更加全面。在法律體系中,我國的行政法有其獨特性。對法律的解釋,相比其它法律大量的司法解釋,行政法的解釋大多以行政部門為主。就算司法解釋,也大多涉及入刑問題。而對于行政法的立法解釋,則更是鳳毛麟角,幾乎沒有。所以,用法律思維考慮行政問題,不必按照諸如刑法的角度去思考,應該站在我國行政法立法、行政、司法判例的角度考慮。希望里瓦爾鋒的文章和本文,真的能如同里瓦爾鋒所言:能給予建設單位、環評單位、主管部門對重大變動的日常運用,得到更多的啟發。

 

                                                                                                                                         來源: 浮梁一夢

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